จนท.ธนาคารแห่งชาติ เปิดรายงาน “ทำไมต้องเผาอ้อย ?”

น.ส.ภัทรียา นวลใย ฝ่ายนโยบายโครงสร้างเศรษฐกิจ ธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) เสนอบทวิเคราะห์เรื่อง “ทำไมต้องเผาอ้อย” ซึ่งได้วิเคราะห์เหตุผลและแรงจูงใจทางเศรษฐศาสตร์ มีประเด็นน่าสนใจดังนี้

สถานการณ์ฝุ่นละอองขนาดเล็กหรือ PM 2.5 เป็นประเด็นที่หลายฝ่ายให้ความสนใจเป็นอย่างยิ่ง โดยกลายเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่และกระทบต่อสุขภาพประชาชนเป็นอย่างมาก จากข้อมูลของกรมควบคุมมลพิษ พบว่า สาเหตุที่ทำให้เกิดปัญหา PM 2.5 มาจาก 2 สาเหตุหลักด้วยกันคือ 1) การเผาไหม้ของเครื่องยนต์ดีเซล และ 2) การเผาพืชตามไร่นา

สำหรับภาคอีสานมีพื้นที่เพาะปลูกอ้อยเกือบครึ่งหนึ่งของประเทศและมักประสบปัญหา PM 2.5 ในช่วงเดือนธันวาคมถึงเมษายนที่เป็นช่วงเก็บเกี่ยวอ้อย โดยปัญหานี้จะยิ่งรุนแรงขึ้นในช่วงที่อากาศแล้งและมีปริมาณฝนน้อย เนื่องจากการชะล้างฝุ่นละอองเป็นไปอย่างจำกัด การเผาอ้อยจึงอาจเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาดังกล่าว

การเก็บเกี่ยวอ้อยสามารถทำได้ 2 วิธี วิธีแรก คือ การตัดอ้อยสด และวิธีที่สอง คือ การเผาอ้อยก่อนเก็บเกี่ยว หรือที่เรียกกันว่า “อ้อยไฟไหม้” ซึ่งมีสัดส่วนประมาณร้อยละ 60 ของปริมาณอ้อยทั้งหมด ถามว่าทำไมต้องเผาอ้อย เมื่อมาดูแรงจูงใจที่ทำให้เกิดการเผาอ้อยพบว่ามีอยู่อย่างน้อย 3 ประการด้วยกัน

ประการแรก คือ อ้อยไฟไหม้ตัดง่ายกว่าและรายได้ดีกว่า การที่แรงงานเผาอ้อยก่อนตัดทำให้สามารถตัดอ้อยได้ง่าย ไม่ต้องเสียเวลาลอกกาบใบ จึงตัดได้ในปริมาณที่มากกว่าอ้อยสดประมาณ 2 เท่า ส่งผลให้โดยรวมแล้วหากแรงงานเลือกตัดอ้อยไฟไหม้จะมีรายได้สูงกว่าตัดอ้อยสดประมาณ 100 บาท/วัน ประกอบกับปัญหาขาดแคลนแรงงาน ยิ่งส่งผลให้แรงงานมีอำนาจต่อรองในการตัดอ้อยไฟไหม้เพิ่มขึ้น

ประการที่สอง คือ รถตัดอ้อยมีน้อยและไม่เหมาะสมกับพื้นที่ เมื่อเปรียบเทียบต้นทุนการเก็บเกี่ยวโดยใช้รถตัดและแรงงาน พบว่า การเช่ารถตัดอ้อยมีต้นทุนที่สูงกว่าการจ้างแรงงานประมาณ 1,000 – 1,400 บาท/ไร่ เนื่องจากรถตัดอ้อยมีจำนวนน้อยเพราะมีราคาสูงถึง 6-12 ล้าน ซึ่งเป็นต้นทุนที่สูงมากสำหรับการลงทุนของเกษตรกรโดยเฉพาะเกษตรกรรายย่อย

นอกจากนี้ยังพบว่า การใช้รถตัดอ้อยอาจไม่เหมาะสมกับกรณีไร่อ้อยในไทย เนื่องจากระยะห่างในไร่ที่เกษตรกรรายย่อยส่วนใหญ่ปลูกมีความกว้างน้อยกว่าขนาดหน้ากว้างของตัวรถ

ประการสุดท้าย คือ โรงงานน้ำตาลให้คิวอ้อยไฟไหม้ก่อนอ้อยสด เนื่องจากหากโรงงานไม่รีบซื้อภายใน 48 ชั่วโมง ค่าความหวานและน้ำหนักของอ้อยไฟไหม้จะลดลงเร็วกว่าอ้อยสด โดยหากทิ้งไว้ 2 สัปดาห์ อ้อยสดจะมีน้ำหนักลดลงร้อยละ 14 ในขณะที่อ้อยไฟไหม้จะมีน้ำหนักลดลงถึงร้อยละ 20 ในช่วงที่ผ่านมาภาครัฐไม่นิ่งนอนใจ ได้มีมาตรการออกมาแก้ไขปัญหาอย่างต่อเนื่อง เห็นชัด ๆ 2 มาตรการ คือ

1.การคิดค่าปรับอ้อยไฟไหม้แล้วนำเงินไปเฉลี่ยเพิ่มให้กับเกษตรกรที่ขายอ้อยสด ซึ่งเป็นมาตรการที่มีมานานแล้วกว่า 30 ปี โดยในปีการผลิตปัจจุบันคิดค่าปรับที่ 30 บาท/ตัน และ 2.การกำหนดสัดส่วนให้โรงงานรับซื้ออ้อยสดไม่น้อยกว่าร้อยละ 60 ต่อปริมาณอ้อยเข้าหีบต่อวัน ซึ่งเป็นมาตรการที่บังคับใช้ไปเมื่อ 14 กุมภาพันธ์ 2562 ที่ผ่านมา แล้วคำถามสำคัญ คือ มาตรการเหล่านี้ได้สร้างแรงจูงใจเพียงพอที่จะลดการเผาอ้อยหรือไม่ ซึ่งพบว่า ยังไม่เห็นผลสำเร็จมากนัก สะท้อนจากอ้อยเข้าหีบที่ยังเป็นอ้อยไฟไหม้ประมาณร้อยละ 60
สำหรับในระยะยาวมีมาตรการที่คาดว่าจะดำเนินการเพิ่มเติม คือ ขยายสินเชื่อเครื่องจักรกล วงเงิน 1,500 ล้านบาท/ปี ภายใต้โครงการสินเชื่อเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตอ้อยอย่างครบวงจร ระยะที่ 2 ซึ่งปัจจุบันอยู่ในขั้นตอนที่รอเสนอ ครม.อนุมัติ
นอกจากนี้ สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายและสมาคมโรงงานน้ำตาลจะร่วมมือทำแผนงานเพื่อลดปริมาณอ้อยไฟไหม้ลงไม่น้อยกว่าร้อยละ 10 ต่อปี และกำหนดเป้าหมายจะไม่มีอ้อยไฟไหม้ในปี 2565
อย่างไรก็ดี มาตรการที่จะทำเพิ่มนี้อาจช่วยแก้ปัญหาได้ไม่มากนัก เนื่องจากปัจจุบันรถตัดที่มีอยู่ก็ถูกใช้งานเพียงร้อยละ 35 เท่านั้น สะท้อนว่ายังมีกำลังการผลิตส่วนเกินสูง และอาจเป็นไปได้ยากที่จะให้เกษตรกรปรับเปลี่ยนระยะปลูก นอกจากนี้ยังพบปัญหาการจัดระบบคิวที่ยังเป็นข้อจำกัดในการใช้รถตัดเช่นกัน

จากมาตรการที่อาจยังไม่เห็นผลมากนัก หลายภาคส่วนจึงได้ช่วยกันหาทางออกเพื่อสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้อง โดยมีแนวทางที่น่าสนใจ คือ 1.เพิ่มค่าปรับให้รุนแรงขึ้นและเพิ่มเงินจูงใจให้อ้อยสดอย่างมีนัยสำคัญ โดยให้โรงงานเป็นผู้จ่ายส่วนเพิ่ม ซึ่งแนวคิดนี้มีความน่าสนใจที่ว่า เงินที่หักเพิ่มขึ้นไม่ควรแต่คำนึงถึงต้นทุนเอกชน (Private Cost)แต่จำเป็นต้องคำนึงถึงผลกระทบทางสังคม (Social Cost) ที่รวมต้นทุนภายนอก (External Cost) เข้ามาด้วย เช่น ผลกระทบต่อสุขภาพของประชาชน และจำเป็นต้องมีการศึกษากลไกเพิ่มเติมว่า แนวทางที่เป็นไปได้ควรเป็นอย่างไร เงินจูงใจที่จ่ายจำเป็นต้องตกไปถึงแรงงานตัดอ้อยหรือไม่จึงจะทำให้กลไกสำเร็จ
2.ควรสำรวจความต้องการใช้รถตัดในแต่ละพื้นที่ พัฒนารถตัดที่เหมาะกับแปลงในไทย รวมทั้งวางระบบคิว เพื่อให้การใช้งานรถตัดเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ยังมีแนวทางแก้ไขปัญหาที่น่าสนใจจากต่างประเทศ คือ การวางแผนระบบตั้งแต่เพาะปลูกถึงเก็บเกี่ยวอย่างครบวงจรเช่นในประเทศบราซิล โดยเมื่อถึงฤดูเพาะปลูกจะมีการวางแผนร่วมกันกับโรงงาน และจะทยอยเก็บเกี่ยวผ่านข้อมูลรายแปลงที่บันทึกไว้ พร้อมทั้งวางระบบคิวการใช้รถตัดตลอดจนถึงคิวเข้าโรงงานแต่ละแปลง
อย่างไรก็ดี มาตรการต่างๆ ล้วนมีความน่าสนใจและมีความเป็นไปได้ที่แตกต่างกัน จึงจำเป็นต้องหาแนวทางที่เหมาะสมกับกรณีประเทศไทยซึ่งจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือกันหลายภาคส่วนที่ต้องช่วยกันคิดและช่วยกันแก้ปัญหา มิเช่นนั้นแล้ว ปัญหาดังกล่าวก็จะอยู่กับเราต่อไป